1. 개요
행정-작용은 국가통치작용의 범주 안에서 입법 및 사법 작용을 제외한 나머지 모든 국가적 활동을 의미한다.[3] 이는 행정주체가 설정된 행정 목적을 달성하기 위하여 수행하는 구체적인 활동들을 포괄하는 개념이다. 현대 국가 체제에서 행정의 범위는 각국의 헌법과 권력분립 구조, 그리고 정치적·행정적 문화에 따라 현실적으로 결정된다.[3]
행정의 구체적인 영역은 시대적 흐름과 국가의 기능 변화에 따라 지속적으로 확장되어 왔다. 과거에는 국방, 치안, 교정, 조세와 같은 전통적이고 권력적인 성격의 활동이 주를 이루었으나, 현대에 이르러서는 그 범위가 매우 다양해졌다.[3] 오늘에는 물가통제, 방역활동, 도시계획, 공공사업, 생활보호와 같은 사회적 수요에 대응하는 새로운 형태의 작용들이 행정의 영역에 포함된다.[3] 이처럼 행정의 활동 범위가 광범위하고 복잡하기 때문에, 독일의 법학자 포르스트호프는 행정을 명확히 정의하기보다는 묘사하는 것이 더 적절하다고 언급하기도 하였다.[3]
행정작용은 공권력의 행사라는 특성을 지니며, 이는 국민의 권리와 의무에 직접적인 영향을 미치는 중요한 요소이다. 특히 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 집행인 행정처분은 행정작용의 핵심적인 형태를 구성한다.[4] 행정처분은 행정청이 법을 집행하는 권력적 활동인 공권력행사작용뿐만 아니라, 국민의 신청에 대해 적극적인 행정행위를 하지 않는 거부처분까지 포함하는 포괄적인 개념이다.[4] 따라서 행정작용은 단순한 국가 운영을 넘어 행정소송의 대상이 되는 법적 판단의 근거가 된다.[4]
행정작용의 범위와 성격은 행정작용법의 적용 영역을 결정짓는 기초가 된다. 행정청의 행위가 공권력의 행사인지, 혹은 그 거부인지에 따라 법적 성격이 달라지며 이는 행정법 체계 내에서 엄격히 다루어진다.[4] 현대 사회에서 행정의 역할이 전자정부 구축이나 공공계약 관리와 같이 고도화됨에 따라, 행정작용의 법적 정당성을 확보하기 위한 논의는 더욱 중요해지고 있다.[1][2] 행정작용은 국가의 목적 달성을 위한 수단인 동시에, 국민의 기본권을 보호하기 위해 법치주의 원칙에 따라 통제되어야 하는 대상이다.
2. 행정작용의 법적 성격과 범위
국가통치작용의 범주 내에서 입법과 사법을 제외한 나머지 모든 국가적 활동은 행정작용에 해당한다. 이는 행정주체가 수행하는 법률적·사실적 작용을 총칭하는 개념으로, 국가1 및 지방자치단체의 활동과 국민 사이의 관계를 규율한다.[3] 행정의 정확한 범위는 각국의 헌법과 정치·행정문화에 따른 권력분립 구조에 따라 현실적으로 결정된다.
행정작용의 구체적인 영역은 전통적인 권력적 기능에서 현대적인 공공 서비스 영역까지 매우 광범위하다. 과거에는 국방, 치안, 교정, 조세와 같은 권력적 성격의 활동이 주를 이루었으나, 현대 국가에서는 물가통제, 방역활동, 도시계획, 공공사업, 생활보호 등 다양하고 새로운 기능들이 포함된다.[3] 이처럼 행정의 영역이 지극히 다양하기 때문에 독일의 공법학자 포르스트호프는 행정을 명확히 정의하기보다는 묘사할 수 있는 대상으로 보기도 하였다.
행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 집행으로서의 공권력 행사나 그 거부, 그리고 이에 준하는 작용은 행정처분의 범주에 포함된다.[4] 행정처분은 학문상의 행정행위보다 넓은 개념으로 활용되며, 행정청이 법을 집행하는 공권력행사작용과 일정한 신청에 대해 응하지 않는 거부처분 등을 모두 포괄한다.[4] 이러한 행정작용은 행정소송의 대상이 되는 중요한 법적 근거가 된다.
3. 행정작용의 주요 유형
행정행위는 행정기관이 법을 집행하기 위해 행하는 가장 대표적인 작용이다. 이는 국가1가 국민에게 특정한 권리를 부여하거나 의무를 부과하는 법적 효과를 수반한다. 전통적인 권력적 기능인 치안, 조세, 국방 등의 영역에서 강력한 법적 구속력을 발휘하며, 현대에 이르러서는 도시계획이나 방역활동과 같은 다양한 분야로 확장되었다.[3]
공법상 계약은 행정주체가 대등한 지위에서 상대방과 합의를 통해 법적 효과를 발생시키는 방식이다. 이는 일방적인 명령과 복종 관계를 전제로 하는 행정행위와는 구별되는 성격을 가진다. 행정안전부와 같은 행정기관이 수행하는 공공계약 모니터링이나 각종 지원금 지급 과정에서도 이러한 계약적 요소가 나타날 수 있다.[1][2]
사실행위는 법적 효과의 발생보다는 구체적인 물리적 상태를 변화시키거나 사실적인 상태를 유지하는 데 목적을 둔다. 청소나 공공사업의 수행, 혹은 생활보호를 위한 실질적인 지원 활동 등이 이에 해당한다. 이러한 작용은 법률적 판단보다는 실제적인 공공 서비스의 제공이라는 측면에서 행정의 실질적인 역할을 담당한다.[3]
4. 행정처분의 개념과 구성
행정처분은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 집행을 의미한다.[1] 이는 행정청이 공권력을 소지한 기관으로서 법을 집행하는 권력적 활동을 수행하는 것을 포함한다.[4] 이러한 행정처분은 학문적 의미에서 다루어지는 행정행위나 그에 준하는 행정청의 행위보다 더 넓은 범위를 포괄하는 개념으로 정의된다.[4] 따라서 행정처분은 행정청의 구체적인 집행 행위와 그로 인해 발생하는 법적 효과를 규율하는 핵심적인 영역을 형성한다.
행정처분의 주요 구성 요소에는 공권력의 행사뿐만 아니라 그 거부 행위도 포함된다. 행정청의 공권력행사작용은 법을 집행하기 위한 권력적 활동을 뜻하며, 이는 행정의 실질적인 집행력을 담보한다. 한편, 거부처분은 국민이 일정한 적극적 행정행위를 신청하였을 때 행정청이 그 신청에 따른 행정행위를 하지 않겠다고 거절하는 내용의 행정행위를 가리킨다.[4] 이러한 거부 행위 역시 행정처분의 범주 내에 명확히 포함되어 법적 검토의 대상이 된다.
또한 행정처분은 공권력의 행사나 그 거부에 준하는 행정작용까지 모두 포함하는 포괄적인 개념이다. 이는 행정청의 행위가 직접적인 공권력 행사의 형태를 띠지 않더라도, 실질적으로 공권력의 행사나 거부와 유사한 효력을 갖는 경우를 모두 아우른다.[4] 결과적으로 행정처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 포괄적인 개념으로서 기능하며, 행정 작용의 범위를 넓게 설정하여 국민의 권익을 보호하는 근거가 된다.[4]
5. 행정작용의 법적 효과와 하자
행정행위가 법적 효력을 발생시키기 위해서는 일정한 성립 요건을 충족해야 한다. 행정청이 행하는 행정처분은 법치행정의 원리에 따라 법률에 근거하여 이루어져야 하며, 행정 주체의 의사표시가 적법한 행정기관을 통해 전달되어야 한다. 이러한 작용을 통해 국민에게는 특정한 권리가 부여되거나 의무가 부과되는 법적 효과가 나타난다.[1]
행정작용의 과정에서 법규를 위반하거나 절차적 결함이 발생하는 경우를 하자라고 한다. 하자는 그 정도에 따라 무효와 취소로 구분된다. 무효인 행정행위는 처음부터 아무런 법적 효력이 발생하지 않는 상태를 의미하며, 취소할 수 있는 행정행위는 일단 유효하게 성립하였으나 사후적인 행정쟁송을 통해 그 효력을 소멸시킬 수 있는 상태를 말한다.[2]
행정작용의 범위는 국방, 치안, 조세와 같은 전통적인 권력적 기능뿐만 아니라 물가통제, 방역활동, 도시계획, 공공사업 등 현대적인 공공 서비스 영역까지 광범위하게 확장되어 있다. 이러한 다양한 작용들은 각각의 성격에 따라 서로 다른 법적 효과를 수반하며, 행정법의 규율 대상이 된다. 현대 국가에서 행정의 범위는 각국의 헌법과 권력분립 구조에 따라 현실적으로 결정된다.[3]
6. 행정작용과 국민의 권리 구제
행정-작용은 국방, 치안, 조세와 같은 전통적인 영역뿐만 아니라 물가통제, 방역활동, 도시계획, 공공사업 등 현대 국가의 다양한 분야에서 광범위하게 수행된다.[1][3] 이러한 작용은 국가통치작용의 일환으로서 국민의 생활 전반에 직접적인 영향을 미치며, 때로는 생활보호와 같은 복지적 성격을 띠기도 한다.[3] 행정의 범위가 지극히 다양해짐에 따라 행정 주체의 활동이 국민의 권리와 의무에 미치는 파급력 또한 확대되는 양상을 보인다.
행정 주체가 수행하는 행정처분이나 다양한 행정-작용은 권력분립구조 내에서 입법 및 사법 작용과 구분되는 독자적인 영역을 형성한다.[3] 행정 과정에서 발생하는 행정-작용은 국민에게 특정한 법적 효과를 발생시키므로, 이에 대한 적절한 권리 구제 체계의 마련은 필수적이다.
행정쟁송은 행정작용으로 인해 침해된 국민의 권리를 회복하기 위한 법적 수단으로서 행정법의 핵심적인 기초를 이룬다. 행정-작용이 법치행정의 원리에 어긋나거나 하자가 있는 경우, 국민은 행정심판이나 행정소송을 통해 해당 작용의 효력을 다툴 수 있다. 대법원의 판례는 행정작용의 범위와 그에 따른 구제 방법을 구체화하며, 행정권의 남용을 방지하고 법치주의를 실현하는 기준을 제시한다.